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Le Fonds de réaménagement du spectre (FRS) au service de l’évolution des usages liés aux connexions sans fil

Les fréquences sont souvent utilisées en partage entre différentes applications. Mais certains usages nécessitent une exploitation en exclusivité. C’est le cas, jusqu’à présent, des réseaux mobiles. Des générations successives de réseaux mobiles se sont ainsi déployées dans notre pays au cours des deux dernières décennies en utilisant une part de spectre toujours croissante. Aujourd’hui, la 5G est annoncée et l’ANFR conduit actuellement des travaux pour préparer les réaménagements de fréquences afin de libérer la ressource nécessaire aux déploiements de réseaux 5G.  

Pour faciliter ces réaménagements, le législateur a doté l’ANFR, dès sa création, d’un Fonds de Réaménagement du Spectre (FRS). Cet instrument sert à préfinancer la libération des bandes en répondant à une demande d’un affectataire obligé de migrer ses stations en dehors d’une bande, à la suite d’une modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences (le TNBRF). Le calendrier de libération, y compris les étapes intermédiaires, est en général consigné dans le TNRBF puisqu’il reflète une évolution progressive des droits dans la bande. Cette modification du TNRBF déclenche en général la demande d’intervention du FRS. L’ANFR joue alors le rôle d’intermédiaire financier : elle évalue la pertinence du recours au fonds, le montant plafond de l’opération, gère les versements à l’affectataire concerné au rythme de l’échéancier prévu et de l’avancée des travaux de réaménagement. Elle va également veiller au remboursement du FRS par les opérateurs en identifiant, dès sa mise en place, les modalités de ces remboursements (acteurs concernés et mécanismes de calcul des quote-parts). Le nouvel affectataire prévoit également les obligations de remboursement au FRS : l’Arcep impose, par exemple, ces modalités dans les autorisations qu’elle délivre. L’ensemble des décisions (recours, montants, modalités de remboursement, etc.) font l’objet de délibérations du Conseil d’administration de l’Agence. La durée de l'aide ne peut excéder 5 ans. En cas de non réalisation ou de non justification, le bénéficiaire du FRS doit rembourser les sommes préfinancées et restant dues.  Pour l’ensemble de ces étapes, l’ANFR s’appuie sur les avis de la Commission pour le Fonds de Réaménagement du Spectre (CFRS) : opportunité de recours au FRS, montant-plafond, modalités de remboursement. L’avis de la CFRS est requis avant présentation des délibérations correspondantes au Conseil d’administration de l’Agence.        

Les cas de recours au FRS illustrent les grandes évolutions du spectre de ces dernières années avec, essentiellement, l’avènement des réseaux mobiles : 2G, 3G puis 4G. Chaque fois, le FRS a été mis à contribution pour accélérer la libération des bandes, en remboursant les coûts de réaménagement des fréquences. Ainsi, au cours des 20 dernières années, plus de 1 200 MHz ont changé d’affectataire grâce à ce mécanisme. Le Ministère des Armées, historiquement affectataire dans de nombreuses bandes, a été le principal bénéficiaire du FRS, par exemple pour les bandes 800 MHz, 2,1 GHz et 2,6 GHz.

Le plus important chantier en cours porte aujourd’hui sur la bande 700 MHz. Compte tenu du nombre élevé des réaménagements des émetteurs TNT à entreprendre, le montant plafond de cette opération FRS atteint 67 M€.  Il finance ainsi les différentes phases de réaménagements de fréquences par les radiodiffuseurs, selon le calendrier décidé par le CSA , conformément à l’annexe 3 du TNRBF, et qui va se poursuivre jusqu’en juin 2019. La réalisation des premières phases confirme une trajectoire de dépense conforme aux prévisions, et l’ANFR reste vigilante pour garantir le respect du montant plafond.

La 5G constituera le prochain projet de grande ampleur impliquant le FRS. Le Ministère de l’Intérieur a demandé et obtenu un recours au FRS afin de libérer, au bénéfice de l’Arcep, une partie de la bande 3,5 GHz qu’elle utilisait pour des faisceaux hertziens. Le recours au FRS sera nécessaire pour que la France respecte le calendrier politique européen ambitieux, imposant une libération de la bande au plus tard en 2020.

Le FRS est unique en Europe, et trouve peu d’exemples à travers le monde, où les modèles de gestion du spectre différent d’un pays à l’autre. Par exemple, les pays anglo-saxons mettent en avant la cession ou la location des fréquences, avec une évolution parfois nécessaire des conditions d’autorisation, ainsi que les enchères incitatives, comme solutions pour réorganiser les fréquences. Cela a pu se voir aux Etats-Unis dans le cas des bandes identifiées par la 5G ou pour la bande 600 MHz. Une telle approche implique la possibilité de gains d’aubaine (« windfall gain ») et le risque de spéculations sur les fréquences. Elle n’est pas directement transposable dans le cadre juridique actuel français, qui ne permet que la cession des autorisations, dans le respect de l’ensemble des obligations incluses dans ces autorisations. Par ailleurs, dans les pays n’ayant pas de mécanisme de FRS, les opérateurs doivent parfois financer le réaménagement d’une bande, mais ils ne peuvent le faire qu’après avoir été autorisés, ce qui tend à retarder le calendrier d’utilisation de ces bandes.

Ainsi, le FRS démontre à chaque fois l’efficacité et l’élégance de son modèle, qui suscite un intérêt croissant de plusieurs pays.

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